Controversias frecuentes en obras públicas: adicionales, ampliaciones de plazo, pagos, entre otros

1. Ampliaciones de plazo y mayores gastos generales

• Una de las controversias más comunes surge por la solicitud y denegatoria de ampliaciones de plazo, muchas veces por no cumplir el procedimiento establecido.

• El contratista suele acudir a arbitraje, conciliación o a la Junta de Resolución de Disputas al no obtener respuesta favorable.

• También son frecuentes los reclamos por mayores gastos generales derivados de modificaciones contractuales.

2. Pagos, resoluciones contractuales e indemnizaciones

• Existen conflictos cuando las entidades no cumplen con las valorizaciones o contraprestaciones pactadas.

• La resolución contractual genera controversias, pues acarrea sanciones y ejecución de garantías.

• A ello se suman reclamos de indemnizaciones por daños y perjuicios, lucro cesante o daño emergente, generalmente como pretensión accesoria.

3. Estadísticas y tendencias recientes

• Estudios de la Contraloría y del OSCE confirman que las ampliaciones de plazo, pagos e indemnizaciones concentran la mayoría de controversias.

• Entre 2003 y 2013, estos casos representaron cerca del 60% de los arbitrajes en obras públicas.

• En informes recientes (2024-2025), las pretensiones siguen siendo similares, con alta incidencia en ampliaciones de plazo y costas arbitrales.

Fases críticas para la aparición de controversias: ejecución, supervisión y liquidación de obra

1. Actuaciones preparatorias

• La mayoría de controversias surgen en esta fase por requerimientos incompletos, deficiencias técnicas y presupuestales.

• Según la Contraloría, más del 80% de observaciones se concentran aquí, afectando la programación y definición de necesidades.

• La segmentación entre contrataciones básicas y avanzadas busca mitigar riesgos.

2. Ejecución contractual

• En esta etapa aparecen problemas de supervisión, control de calidad y cumplimiento de plazos.

• La falta de seguimiento riguroso y deficiencias en la administración contractual incrementan los conflictos.

• Se requiere una adecuada gestión de riesgos para reducir controversias.

3. Supervisión y liquidación

• La supervisión insuficiente genera discrepancias técnicas y económicas que escalan a controversias.

• La liquidación mal planificada suele derivar en reclamos por pagos, adicionales u omisiones.

• El rol activo de la autoridad de gestión y el control concurrente son esenciales para evitar conflictos.

Marco legal de la JPRD en la Ley N.º 32069

1. Fundamentos normativos

• La Junta de Prevención y Resolución de Disputas (JPRD) se regula en la Ley N.º 32069 y su reglamento, aprobado por el D.S. N.º 092-2025-EF.

• Su implementación es obligatoria en contratos de ejecución de obras y suministros.

• Se diferencia de la conciliación y el arbitraje al cumplir funciones preventivas, consultivas y decisorias.

2. Directivas y lineamientos del OSCE

• La Directiva N.º 002-2025-OSCE/CD regula la implementación de la JPRD y los contratos tripartitos.

• La Directiva N.º 004-2025-OSCE/CD establece el registro de instituciones arbitrales y centros de administración de JPRD (REGAJO).

• Desde el 1 de enero de 2026, toda entidad que administre JPRD deberá estar inscrita en dicho registro.

3. Jerarquía y marco constitucional

• La solución de controversias debe respetar la Constitución, en particular el artículo 76.

• La JPRD se aplica siguiendo un orden de prelación: Constitución, ley, reglamento, normas de derecho público y, en último término, de derecho privado.

• Este marco garantiza la validez y coherencia en la resolución de disputas contractuales.

Obligatoriedad de su implementación

1. Alcance normativo

• El artículo 346 del Reglamento de la Ley 32069 establece la obligatoriedad de conformar una Junta de Prevención y Resolución de Disputas (JPRD) en contratos de obras iguales o superiores a 10 millones de soles.

• Para montos menores, su aplicación es facultativa, salvo que sean inferiores a 5 millones, donde no procede.

• En contratos de suministro, su implementación no es obligatoria, aunque puede pactarse entre las partes.

2. Procedimiento y designación

• La entidad debe incluir la previsión presupuestal y proponer entre 2 y 5 centros inscritos en el REGAJO.

• El contratista ganador elige el centro, siendo requisito indispensable para el inicio de la ejecución contractual.

• La designación de adjudicadores corresponde a dichos centros, quienes conforman la JPRD.

3. Conformación de la JPRD

• Puede estar integrada por 1 a 3 miembros, dependiendo del monto y del acuerdo entre las partes.

• Si no existe acuerdo: un miembro para contratos menores de 50 millones y tres para montos iguales o superiores.

• En suministros siempre corresponde un único adjudicador, garantizando imparcialidad y celeridad.

Inicio de actividades, competencias, funciones preventiva, consultiva y adopción de la decisión de la JPRD

1. Inicio y alcance de la JPRD

• Su conformación y contrato tripartito son condición para iniciar la ejecución contractual.

• En obras, su actuación va hasta la recepción, pudiendo extenderse a la liquidación por acuerdo.

• No conoce nulidad, invalidez, pagos finales u otros excluidos por la normativa.

2. Competencias y materias tratables

• Atiende controversias sobre ejecución: ampliaciones, penalidades, mayores metrados y adicionales aprobados.

• Resuelve discrepancias técnicas o contractuales entre entidad y contratista.

• Sus decisiones son obligatorias, salvo materias reservadas a arbitraje o al Poder Judicial.

3. Funciones preventiva y consultiva

• Realiza visitas y reuniones periódicas para identificar conflictos tempranos.

• Emite opiniones consultivas no vinculantes a pedido de las partes.

• Adopta decisiones vinculantes en controversias, de cumplimiento obligatorio bajo sanción de resolución contractual.

Diferencias entre JPRD, conciliación y arbitraje

1. JPRD frente al arbitraje

• La JPRD acompaña desde el inicio hasta la liquidación, mientras que el arbitraje solo inicia con la controversia.

• Sus decisiones son de cumplimiento inmediato, aunque pueden luego someterse a arbitraje.

• Se centra en soluciones técnicas rápidas, sin paralizar la ejecución contractual.

2. JPRD frente a la conciliación

• La conciliación es autocompositiva: las partes acuerdan con ayuda del conciliador.

• La JPRD es heterocompositiva: el adjudicador decide y su fallo obliga.

• La primera inicia con el conflicto; la segunda previene y resuelve durante toda la obra.

3. Especialización y plazos

• En arbitraje, el presidente debe ser abogado; en JPRD, ingeniero o arquitecto por su enfoque técnico.

• El arbitraje puede tardar 9 a 12 meses en laudar; la JPRD resuelve en unos 20 días.

• La conciliación facilita diálogo, la JPRD y el arbitraje imponen decisiones.

El Convenio Arbitral en la Ley N° 32069

1. Concepto y naturaleza del convenio arbitral

• Es un acuerdo de voluntades mediante el cual las partes deciden someter a arbitraje todas o ciertas controversias derivadas de una relación jurídica.

• Según el D. Leg. N.° 1071, debe constar por escrito y usualmente se incorpora como cláusula en el contrato público.

• Su función es otorgar base legal al arbitraje y garantizar que cualquier disputa contractual pueda resolverse fuera del Poder Judicial.

2. Regulación en la Ley N.° 32069

• El convenio arbitral se inserta en las bases estandarizadas y puede prever mecanismos escalonados, como conciliación previa al arbitraje.

• Las partes pueden modificarlo siempre que no alteren su carácter esencial.

• La institución arbitral elegida debe estar inscrita en el REGAJO a partir del 1 de enero de 2026.

3. Designación de la institución arbitral

• El postor adjudicado propone la institución arbitral al momento de firmar contrato, eligiendo entre las indicadas en las bases.

• Si no hay acuerdo, la entidad contratante decide de forma definitiva.

• El anexo N.° 10 formaliza esta elección, asegurando transparencia y validez del procedimiento arbitral.

Designación Arbitral y el REGAJU

1. Acuerdo de las partes y designación de árbitros

• La designación de árbitros suele basarse en acuerdo entre las partes: árbitro único o tribunal arbitral.

• En arbitrajes ad hoc, se resuelve generalmente con árbitro único salvo complejidad del caso.

• La aprobación se realiza con intervención de la Procuraduría, para garantizar validez del convenio arbitral.

2. Condiciones y registro en el REGAJU

• Los árbitros deben pertenecer a nóminas de centros de arbitraje o JPRD inscritos en el REGAJU.

• Requisitos: título profesional, experiencia mínima de tres años en arbitraje o contrataciones públicas/privadas.

• Es obligatorio que los árbitros estén registrados y cumplan requisitos de idoneidad y experiencia.

3. Principios, idoneidad y obligatoriedad futura

• El árbitro debe ser independiente e imparcial, informando posibles conflictos de interés de los últimos 5 años.

• Se exige declaración jurada sobre idoneidad y ausencia de conflictos.

• Desde el 1 de enero de 2026, árbitros e instituciones deberán estar inscritos en el REGAJU para poder ser designados.

Etapas del Arbitraje

1. Etapa postulatoria

• Inicia con la solicitud de arbitraje, que puede ser institucional (ante un centro) o ad hoc (ante la otra parte).

• Comprende la demanda, contestación, reconvención, excepciones y designación de árbitros.

• Se definen reglas del procedimiento, se plantean pretensiones y pueden solicitarse medidas cautelares.

2. Etapa probatoria

• Incluye la audiencia de pruebas, conciliación y fijación de puntos controvertidos.

• Se presentan y admiten medios probatorios, con posibilidad de informes orales finales.

• Culmina esta etapa cuando el tribunal da inicio al plazo para laudar.

3. Etapa resolutoria

• El tribunal analiza los puntos controvertidos y emite el laudo arbitral.

• El laudo contiene parte expositiva, considerativa y resolutiva, con firma de los árbitros.

• Tras su emisión, pueden solicitarse aclaraciones o anulación, quedando luego consentido y ejecutable.

Arbitraje Ad Hoc vs Arbitraje Institucional

1. Concepto y marco normativo

• El arbitraje institucional se desarrolla en centros acreditados en el REGAJO y bajo sus reglamentos.

• El arbitraje ad hoc se rige por las reglas que acuerden las partes, sin intervención de una institución.

• Según la Ley N.° 32069 y su reglamento, la regla general es el arbitraje institucional.

2. Alcances y limitaciones

• El arbitraje ad hoc solo procede en controversias cuyo monto no supere las 10 UIT.

• En caso de dudas sobre el convenio arbitral, prevalece la opción institucional.

• Cada institución fija gastos arbitrales; en el ad hoc los costos se determinan conforme a la Directiva 082-2021-OSCE.

3. Administración y organización

• En el arbitraje institucional, la gestión del procedimiento la asume la institución arbitral.

• En el ad hoc, las partes y el tribunal fijan reglas, audiencias e instalación del proceso.

• La doctrina y la opinión de la Dirección de Arbitraje Administrativo confirman que la diferencia radica en quién administra y conduce el arbitraje.

Recursos, Causales de Anulación del Laudo y Ejecución

1. Recursos frente al laudo arbitral

• El laudo es la decisión final del tribunal arbitral y puede ser objeto de rectificación, interpretación, integración o exclusión.

• Estos recursos deben solicitarse en un plazo de 15 días tras la notificación.

• No afectan la validez del laudo, sino que buscan precisar, corregir o retirar extremos puntuales.

2. Causales de anulación

• Se presentan ante el Poder Judicial dentro de los 20 días y pueden ser invocadas por entidad o contratista.

• Entre ellas: inexistencia o invalidez del convenio arbitral, vulneración del debido procedimiento, composición irregular del tribunal, materias no arbitrables o resolución fuera de plazo.

• El contratista debe presentar carta fianza (25% del monto ordenado o 3% del contrato).

3. Ejecución y efectos

• Si el recurso de anulación es infundado, la carta fianza se ejecuta a favor de la entidad.

• La anulación puede generar la repetición parcial o total del arbitraje según la causal.

• Vencidos los plazos sin recursos, el laudo adquiere calidad de cosa juzgada y título ejecutivo.

Conciliación como mecanismo obligatorio o voluntario según el caso

1. Naturaleza y función de la conciliación

• La conciliación en contratación pública permite que las partes solucionen controversias mediante un acuerdo, con el conciliador como facilitador, no como decisor.

• Se realiza ante centros acreditados por el Ministerio de Justicia, dentro de plazos establecidos, y promueve la resolución temprana antes del arbitraje.

• Es voluntaria o puede ser impulsada por la entidad según criterios de conveniencia, costo-beneficio y expectativa de éxito.

2. Procedimiento y criterios para su adopción

• La decisión de iniciar conciliación recae en la entidad y el contratista, considerando rigor técnico, maximización de recursos públicos y finalidad pública.

• La autoridad se apoya en áreas técnicas para analizar costo-beneficio y sustentar la decisión dentro de la legalidad y eficiencia.

• La normativa (art. 27 Ley N.º 32069) establece que la decisión debe ser justificada, conveniente y alineada con los principios de control y valor por dinero.

3. Controversias susceptibles de conciliación

• Contratos mayores: resolución de contrato, ampliación de plazo, valorizaciones, liquidaciones, indemnizaciones y obligaciones durante ejecución.

• Contratos menores: validez, nulidad, interpretación, ejecución, terminación o eficacia del contrato.

• La conciliación ofrece solución práctica y eficiente, reduciendo tiempo, costos y riesgos en la gestión contractual.

Procedimiento de conciliación en obras públicas

1. Inicio de la conciliación

• La conciliación se inicia con la invitación del contratista, la cual se remite a la procuraduría de la entidad.

• La autoridad de gestión administrativa evalúa la viabilidad mediante análisis técnico, presupuestal, legal y logístico.

• Se decide si la controversia se somete o no a conciliación, emiténdose un informe autorizativo.

2. Desarrollo del procedimiento

• Si se acepta la conciliación, la procuraduría traslada el informe a la autoridad de gestión administrativa para autorizar la suscripción del acuerdo.

• La conciliación puede resultar en acuerdo total o parcial, registrado por la dependencia de contrataciones dentro de los 10 días hábiles.

• La autoridad de gestión administrativa puede tomarse hasta 30 días hábiles (más 30 adicionales si es necesario) para evaluar la propuesta.

3. Suscripción y cierre del acuerdo

• El acta de conciliación es suscrita por la procuraduría a pedido de la autoridad de gestión administrativa.

• Se consideran aspectos presupuestales para garantizar los pagos contemplados en el acuerdo.

• El proceso requiere un análisis técnico y legal riguroso, asegurando la correcta resolución de la controversia.

Fuerza vinculante de los acuerdos conciliatorios

1. Naturaleza y ejecución del acuerdo conciliatorio

• El acta de conciliación constituye un título ejecutivo según la Ley N.° 26875, permitiendo exigir judicialmente los derechos y obligaciones allí establecidos.

• Su cumplimiento es obligatorio para las partes, evitando procesos extensos sobre la controversia original.

• La ejecución se realiza vía judicial mediante un proceso único, enfocado únicamente en hacer cumplir el acuerdo.

2. Plazos y requisitos de reclamación

• El Código Civil establece un plazo de prescripción de 10 años para reclamar el cumplimiento de obligaciones derivadas del acta.

• La vía judicial exige que las obligaciones sean ciertas, expresas y exigibles, cumpliendo con los requisitos del artículo 689 del Código Procesal Civil.

3. Causales de nulidad

• El acta puede ser anulada judicialmente si se incumplen formalidades legales o se vulnera el principio de confidencialidad.

• También procede la nulidad en casos de amedrentamiento, vicios de consentimiento o pactos manifiestamente nulos.

• La fuerza vinculante se mantiene mientras no exista causal de anulación.

Experiencias prácticas de conciliación en el sector público

1. Contexto y uso limitado de la conciliación

• Desde 2008 hasta 2024, las actas de conciliación en contratación pública son escasas, especialmente entre 2020 y 2024.

• La baja adopción se debe a la desconfianza de funcionarios frente a posibles responsabilidades posteriores y al riesgo percibido en la negociación de acuerdos.

• A diferencia del arbitraje, donde un tercero decide, la conciliación requiere acuerdo mutuo, implicando mayor cautela por parte de la entidad.

2. Procedimiento y ejemplos de acuerdos

• Las conciliaciones verifican la legalidad de los acuerdos mediante abogados del centro de conciliación.

• Casos recientes incluyen la nulidad de resoluciones contractuales, la eliminación de penalidades por mora, pago de personal y subsanación de vicios ocultos en plazos establecidos.

• También se han definido controversias sobre adendas, plazos de ejecución y recepción de obras, mostrando la utilidad práctica de la conciliación.

3. Observaciones y oportunidades en la práctica

• La conciliación sigue siendo menos usada que el arbitraje, pese a su potencial para resolver disputas rápidamente y con menor costo.

• Muchas controversias que podrían haberse solucionado mediante conciliación se llevan a arbitraje, generando mayores tiempos y gastos para la entidad.

• Aun así, existen experiencias exitosas que evidencian su efectividad en resolver conflictos de contratación pública.

Análisis de casos de arbitraje en obras públicas

1. Contexto y desarrollo del caso

• Se analiza un arbitraje institucional entre un consorcio y un gobierno regional, relacionado con penalidades por mora y costos arbitrales.

• El árbitro único declaró fundada en parte la pretensión del contratista al señalar que no correspondía aplicar penalidad durante la suspensión de la obra.

• Sin embargo, desestimó el cobro de intereses legales por falta de cuantificación adecuada.

2. Posición de las partes y decisión arbitral

• El consorcio demandó la devolución de montos cobrados por mora y que la entidad asumiera los gastos arbitrales.

• La entidad no presentó reconvención y defendió la validez de las penalidades.

• El árbitro resolvió que cada parte asumiera el 50% de los costos arbitrales y sus propios gastos de defensa.

3. Lecciones aprendidas y recomendaciones

• Las penalidades deben aplicarse de manera objetiva, proporcional y no superar el 10% del contrato.

• Es clave sustentar y cuantificar correctamente pretensiones como intereses legales.

• Las partes pueden pactar previamente la distribución de los costos arbitrales, evitando conflictos posteriores.

Errores frecuentes cometidos por entidades y contratistas

1. Convenios arbitrales patológicos

• Se generan cuando la redacción del convenio arbitral es deficiente, ambigua o incongruente.

• Estas fallas impiden resolver controversias con reglas claras y dejan a la entidad en indefensión.

• La normativa exige coordinar con la procuraduría para evitar cláusulas erradas.

2. Omisiones y ambigüedades en la designación del centro arbitral

• Uno de los errores más comunes es consignar más de una institución arbitral como opción.

• También ocurre cuando no se especifica con claridad el centro encargado de administrar el arbitraje.

• Esto abre la posibilidad de acudir a centros sin experiencia, reputación o registro oficial.

3. Falta de revisión y observaciones por parte de contratistas

• Muchos contratistas no cuestionan oportunamente las deficiencias en las bases o convenios arbitrales.

• Omitir observaciones puede derivar en cláusulas patológicas que afectan su propia defensa.

• La revisión previa de procedimientos, plazos y centros arbitrales es clave para prevenir controversias.

Recomendaciones para prevenir controversias desde la etapa de planificación

1. Importancia de la planificación y actuaciones preparatorias

• La etapa de planificación es crítica porque permite identificar y corregir deficiencias antes del proceso de selección.

• En esta fase se establecen las bases y la cláusula de solución de controversias.

• Una revisión temprana evita riesgos contractuales y futuros conflictos.

2. Evitar cláusulas arbitrales patológicas

• Es necesario verificar que la cláusula arbitral cumpla condiciones normativas como centro designado, número de árbitros y validez en el Registro Nacional.

• Cláusulas imprecisas o contradictorias generan controversias y deben corregirse.

• A partir de 2026, solo podrán designarse centros inscritos en el registro correspondiente.

3. Conciliación y análisis costo-beneficio

• Frente a controversias, se debe evaluar la conveniencia de conciliar o arbitrar según recursos y expectativas de éxito.

• Impulsar un arbitraje sin viabilidad genera responsabilidad en la entidad.

• La conciliación temprana ofrece mayor ahorro en tiempo y costo para el Estado.

Estrategias efectivas para una defensa arbitral eficiente por parte del Estado y de los contratistas

1. Recopilación y análisis de información

• Reunir documentos clave como resoluciones, cronogramas, valorizaciones e informes permite entender la controversia en su totalidad.

• La visión integral del expediente fortalece la preparación de la defensa.

• Identificar hechos generadores de discrepancias desde las áreas usuarias facilita la respuesta temprana.

2. Evaluación de costos y alternativas

• Analizar los costos administrativos, de personal y la probabilidad de éxito orienta decisiones estratégicas.

• Incentivar la conciliación cuando existan bajas expectativas de éxito en arbitraje ahorra tiempo y recursos.

• El MEF brinda pautas que apoyan este análisis, promoviendo soluciones tempranas.

3. Coordinación institucional y respaldo legal

• La Procuraduría lidera la defensa del Estado, apoyada por áreas técnicas, jurídicas y, en casos complejos, estudios externos.

• Es indispensable verificar la disponibilidad presupuestal para cumplir con compromisos derivados de conciliaciones o laudos.

• El marco normativo garantiza que las obligaciones económicas asumidas se atiendan con cargo al presupuesto institucional.